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一、引言

开发区作为我国改革开放的新生事物和重要象征，在招商引资、促进地方经济发展方面起到了“领头雁”、“排头兵”的重要作用，同时开发区的体制机制创新对经济体制和管理体制改革也起到了重要的催化作用。2019年11月，河南省委办公厅、省政府办公厅发布《关于开发区体制机制改革创新的意见》（豫办[2019] 21号），为河南省开发区体制机制改革、实现高质量发展提供了指引和方向，将带来河南各开发区新的发展高潮，成为本地未来新的经济增长极、改革开放的新高地、现代化治理的先行区、科技创新引领区。

驻马店各开发区按照省委、省政府的要求，借这次改革的契机，也正在大力推进体制机制改革，实现本开发区及本地经济的跨越式发展。本文以综合保税类型的A开发区为例，对开发区的经济机制改革进行研究，提出一套差异化的改革方案，希望能为驻马店各开发区体制机制改革提供借鉴和思考。

二、A开发区的发展现状及存在的问题

A开发区2014年11月获国务院批准设立，规划面积3.03平方公里，一期建设面积1.045平方公里，2016年6月7日顺利通过国家验收，2016年12月30日正式运行。目前，一期完成投资15亿元，已建成投入使用办公大楼1栋15层3.9万㎡；查验仓库1栋；加工厂房5栋14万㎡；物流仓库4栋3.2万㎡，其中冷库1栋4000㎡；职工餐厅、职工宿舍等配套设施建设的前期工作已基本完成。截止2019年12月15日，今年完成一线进出口总值7.4亿元，企业总数达到40家（加工企业6家、贸易物流企业34家）。近期还规划了50平方公里左右的网外产业配套区，进一步拓展了本区的发展空间和辐射半径，并按照“一区多园”的规划布局食品加工、医疗器械数字化加工、集成电路芯片加工、光电产业、仓储物流等多个产业园区。

A开发区成立以来虽然取得了一定的成绩，但由于成立时间较晚，其管理运营的特殊性、专业性很强，发展中还存在不少问题，仍有以下短板需要补齐：机制体制需进一步改革创新、配套设施需进一步完善、专业人才需进一步引进、融资渠道需进一步拓宽、招商政策需进一步优化。A开发区管委会领导清醒地看到了本区存在的这些问题，借着本次改革的契机，邀请我方一起为本区把脉问诊，共同制定体制机制改革方案。

三、A开发区体制机制改革的整体架构设计

根据《关于开发区体制机制改革创新的意见》文件精神，结合A开发区的实际情况，确定采用“管委会（工委）+公司”模式，实行“一区两制”、“一区多园”的管理体制。“一区两制”是指“围网海关监管区”采用“管委会（工委）+第三方托管公司”模式，“网外配套区”采用“管委会（工委）+开发公司”模式；“一区多园”是指根据“一区多园”的规划，建立“一区多园”的管理体制——各专业园区分别成立一套相对独立的管理团队，并加强“一区多园”的联动协调和考核评比机制,对考核先进的专业园区及管理团队予以奖励，对考核落后的专业园区及管理团队予以惩处。

（一）管委会（工委）是市委市政府的派出机构，由市委市政府授权管理开发区的相关事务，实行企业化管理。管委会（工委）行使落实发展规划、推动政策落地、协调服务企业、促进产业发展等经济管理职能，并根据开发区管理实际需要，承担必要的行政审批、审批前置等行政管理服务职能。剥离开发区内的社会事务管理职能，由市相关职能部门和街道办事处负责，建立管委会（工委）、相关职能部门和街道办事处的联席会议制度，承担社会事务的相关职能部门和街道办事处应积极配合、优先满足开发区发展的需要。在职能部门设置和岗位设置方面，按照“大部门、扁平化”管理，由管委会（工委）自主决定机构设置和岗位设置。按照“一区多园”的管理体制，做大做强专业园区的管理团队，除规划制定、行政审批等必要的职能由管委会统一承担外，其它如园区运营管理、招商引资等职责全部下放到专业园区的管理团队。

（二）开发区“围网海关监管区”由开发区管委会（工委）从上海等发达地区引进一家具备开发区成熟运营经验的第三方公司进行托管，该公司负责“围网海关监管区”的运营管理、招商引资、企业服务等工作，明确双方的权、责、利，制定考核评价目标和对应的奖惩机制。“围网海关监管区”的相关行政管理职能则交由开发区管委会统一承担。

（三）设立A开发有限公司（以下简称“开发公司”）。开发公司在管委会（工委）授予的权限范围内独立运行、市场化运作、自负盈亏，主要承担“网外配套区”的资源整合、投融资、建设运营、招商引资、产业服务、基础设施的市场化供给、企业的社会化服务等适宜企业化运作的职能。开发公司采用“1+N”母子公司的集团化运作模式。母公司可由开发区管委会（工委）引入一到两家上海等发达地区的开发公司共同持股（开发区管委会（工委）持股比例不低于51%）。根据“一区多园”的规划，分别设立N个园区开发子公司，每个子公司负责本专业园区的投资建设、运营管理等工作；亦可按照投资建设、招商引资和产业运营、产业引导和发展基金的运营管理、经营性物业（含创新创业基础设施）开发、物业管理和餐饮服务、劳务派遣等不同业务板块设立若干子公司。子公司的股权结构可以多元化，引入国内领先的、有成熟片区开发经验的知名企业或园区入住企业参股，实行独立的市场化运作。母公司主要以资本为纽带，按照管委会（工委）的授权对下属子公司的经营业务进行规划引领。

四、A开发区体制机制改革的主要措施

（一）行政审批和通关管理制度改革

A开发区行政审批制度改革遵循“自己的事情自己做”的原则，设立企业服务中心和海关监管服务中心，作为区招商服务、商事服务、政策咨询和通关管理一站式服务平台，为入园企业提供招商咨询服务（含财政扶持专项资金申请、受理等）、通关咨询指导、企业设立及注册登记服务、扶持政策兑现及后续服务等。对属于市本级职能部门审批权限的事项，由各职能部门在开发区综合服务大厅设立受理审批窗口，并通过采取刻制部门“2号章”的方式，在开发区完成审批和盖章；对于应属上级职能部门审批权限的事项，积极争取在开发区设立受理审批窗口，条件不成熟的对接建立行政审批的“绿色通道”。通过“一枚印章管审批”、“一支队伍管执法”、“一张网络管服务”，实现开发区行政管理效能提高的目标。

（二）人事管理和薪酬制度改革

1.管委会（工委）主要领导以外的班子成员以及招商引资和专业岗位急需的管理人才、特殊人才，采用公开选聘的方式，实行特岗特薪、特职特聘。

2.各专业园区的管理团队不设行政级别，全部公开招聘。并实行任期目标制，签订任期目标责任书，完成任期目标的给予奖励，未完成目标的不发奖励、差距较大的可对管理团队整体解聘。

3.管委会（工委）工作人员实行全员聘任制。现有在编人员在保留编制的基础上参与竞聘，编制外其他人员全部按照岗位需要面向社会公开招聘，签订劳动合同，不纳入编制管理，聘用期满、重新聘任。编内编外人员的薪酬制度按照市场标准统一执行。

4.实行全员绩效考核。建立企业化岗位考核机制，采取全员KPI（关键业绩指标）考核方式，指标层层分解，形成“管委会（工委）-部门-个人”三级岗位KPI指标考核体系，以考核目标为导向，分类考核。考核结果作为评优评先、奖罚激励、职务调整、岗位变动及人员续聘、解聘的依据。

5.实行绩效工资制。自主制定与岗位和考核直接挂钩的岗位绩效薪酬分配办法，按照多劳多得、优劳优得，内部搞活分配的原则，坚持正向激励为主，变铁工资为活薪酬，建立企业化市场导向的薪酬分配机制，让优秀人才留得住，让外部人才引得来。

（三）资金筹措模式改革

1.财政资金。遵循“自己的钱自己用”的原则，对开发区缴纳的城市建设配套费以及土地出让金、市区两级的所有收益，按收支两条线原则，全额用于支持开发区建设；开发区内形成的税费收入地方留成全部返还开发区财政，用于支持开发区建设。

2.市场化融资。由开发公司负责通过商业银行等金融机构融资，推动发行政府债券和企业债券的方式进行市场化融资。

3.对接政策性银行。加强与国家开发银行、中国进出口银行等战略合作，积极争取政策性银行对开发区基础设施建设项目和区内企业的信贷支持，建立区内企业申请政策性资金的“绿色通道”。

4.多元化投资主体。通过招商引资、政府与社会资本合作（PPP）、发起产业引导和发展基金等方式引入其它投资主体参与开发区的开发建设和运营管理。

（四）招商引资制度改革

1.建立全市共建共用的招商机制。按照市场导向、优势互补、利益共享、集约开发、可持续发展的指导原则，建立全市各县（区）共建共用开发区的招商机制。对各县（区）引入综合保税区的项目，除享有市政府鼓励招商引资政策外，同时享受综合保税区内有关优惠政策。综合保税区和项目引进县（区）政府双方共享招商引资成果，实际利用外资、进出口总额、工业总产值，综合保税区和项目引进县（区）可双重考核认定。

2.建立托管公司、开发公司和社会投资主体的市场化招商机制。对开发区的托管公司、开发公司以及其它参与开发区建设运营的投资主体，制定招商任务目标、明确相应的奖惩机制，鼓励它们运用市场化的手段开展招商引资工作。

3.积极探索适合开发区发展的中介招商和委托招商机制，对市场化中介机构、社会组织及社会引资人引进的项目，根据引进项目的类型和形成固定资产投资额给与一定的奖励。

（五）考核激励机制改革

开发区将按照河南省产业集聚区高质量发展考核评价办法的要求，结合开发区的产业类型以及“一区两制”、“一区两园”的特点，设置业务总收入、进出口额、进出区货值、注册外资实际到账、规模以上企业数等指标进行重点考核评价，并将考核评价结果与管委会（工委）干部考核挂钩、与开发区工作人员的聘任、升职、薪酬发放等挂钩，与托管公司的奖惩机制挂钩、与开发公司及子公司的经营业绩评价挂钩。网外配套区实行带方案出让土地、土地价格与税收收入、进出口总值挂钩办法，推动开发区从粗放增长转向集约增长。

五、开发区体制机制改革建议

通过对A开发区体制机制改革研究、我们基于开发区体制机制改革的趋势或方向，对驻马店各开发区的体制机制改革提出如下建议：

（一）由优惠政策竞争转向制度优势竞争。过去，开发区主要靠基础设施条件和优惠政策吸引投资者，但目前各地各种园区的扶持政策已经大同小异，国家也在清理各种财税优惠政策，近年来开发区间吸引投资的竞争，已经变成制度创新、政府效率、服务体系的竞争。因此，开发区的体制机制改革就需要大胆创新，通过改革降低交易成本和制度成本，从而带动招商引资和开发区的经济发展。

（二）管理体制的去行政化。目前大部分开发区实行的都是准政府管理体制，在十九届四中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，开发区应该进一步推进管理体制的改革，建设服务型的管理体制——在部分机构设置和管理者任命方面去除行政级别的限制或要求、在人员聘用方面减少甚至是取消编制的数量。

（三）运营管理的专业化、市场化。从实践经验来看，国内一些发达地区开发区的市场化程度较高，更多采用以市场为主导、专业机构负责运营的管理体制。对于开发区基础设施投资建设、招商引资服务、资本运作和部分公共服务等事项，不必都由政府来承担，由专业化的机构来做，“专业的人做专业的事”可能会带来效率的提高。可以将开发区的行政管理与运营管理事项相分离，将开发区运营管理方面的整体或局部、或某方面事项，明确运营机构标准和要求,向社会公开选择合法的、有实力的运营机构，由运营机构负责管理和运营。

作者简介：

马国臣（1967-），男，河南南阳人，上海财经大学PPP研究中心副主任，上海竑壹管理咨询中心（有限合伙）合伙人，研究方向：公共管理，PPP。

张旭东（1981-），男，河南许昌人，上海财经大学博士后，上海竑壹管理咨询中心技术总监，研究方向：公共经济学、政府治理。