五湖四诲5123取四海之财—官方网站

特约撰稿人：吴子秀  杨婷婷  仝臣杰

2014年中央政府开始大力推广PPP在中国的实施，在过去的几年，地方政府PPP项目不断落地，根据全国PPP综合信息平台项目管理库2019年11月报数据显示：2014年以来，累计入库项目9399个，投资额14.3万亿；累计落地项目6216个，投资额9.5万亿，落地率66.1%；累计开工项目3616个，投资额5.4万亿，开工率58.2%。

与此相关，目前的PPP项目，不少已进入或即将进入运营期，面临着运营绩效考核设计与执行的问题，同时涉及依据考核结果进行合理付费的关键性问题。

近年来，驻马店市PPP项目蓬勃发展，不少项目都遇到类似的问题。因此，本文以A项目为例，通过对PPP项目绩效付费机制的探讨，梳理了PPP绩效付费的流程，总结绩效付费中的重难点和应对之策，预期能为驻马店市PPP项目顺利开展绩效考核和实施绩效付费提供参考。

一、A项目的基本情况及存在问题

A项目为五个道路工程打捆实施PPP项目，主要建设内容为5条道路及配套排水、消防、照明、绿化、附属设施等。项目总投资33158万元，合作期为17年，其中建设期2年，运营期15年。目前该项目已有3（数字是否需要统一）条道路完成竣工验收，即将进入运营期，剩余两条道路处于建设中。对已完成竣工验收的3条道路，项目公司拟向政府申请提前支付该部分运营补贴。但政府以项目尚未进入运营期为由，拒绝支付运营补贴。

二、绩效付费流程

（一）界定PPP项目转运营时间节点

PPP项目转运营时间节点对政府方和项目公司来说都是非常重要的时间点。对政府方而言，项目开始运营意味着可以开始提供公共产品或服务；对项目公司而言，项目开始运营后才能开始获得付费。PPP项目运营期开始计算前提条件如下：政府方和项目公司、其他参建单位等共同组成验收主体，进行项目竣工验收，竣工验收合格后发放《项目竣工验收合格通知书》，财政部门进行竣工决算审计并批复《项目竣工财务决算审核报告》。

（二）开展PPP项目绩效考核

PPP项目开始进入运营期后，每年由实施机构与财政部门等政府相关单位自行组织考核或由实施机构委托第三方考核评估单位根据运营维护考核实施细则实施绩效考核，对项目公司提供的运营维护管理质量进行监督考核并进行公众满意度调查。PPP项目运营期绩效考核基本流程如下：

（1）确定绩效考核参与方：PPP绩效考核的评价方包括财政部门、实施机构或其他行业主管部门，也可引入第三方机构。PPP绩效考核的被评价方为项目公司。

（2）编制绩效考核工作方案：根据项目实施方案和项目合同编制绩效考核工作方案，内容包括项目背景、项目概况、项目目的、项目内容及进度、考核程序、考核方式、考核范围与内容、考核指标体系、考核结果应用等。

（3）财政部门或实施机构组织专家组对绩效考核工作方案进行评审，并出具评审意见，实施机构或第三方评价机构根据评审意见对绩效考核工作方案进行调整完善。

（4）根据评审通过的绩效考核工作方案，通过数据采集分析，进行绩效考核。

（5）出具绩效考核评价报告。

（6）财政部门或实施机构组织专家组对绩效考核评价报告进行评审，对考核结果进行认定。

（7）根据绩效考核评价报告提出整改意见与措施，项目公司根据整改意见进行整改。

（8）实施机构将经认定无异议后的绩效考核评价报告及相关文件报送财政部门审核。

（9）绩效考核结果及应用公示。

（三）项目公司提出PPP项目运营期政府补贴申请

在PPP项目合同约定的支付日期前，项目公司依据PPP项目合同约定和绩效考核结果，向实施机构和财政局PPP中心提出PPP项目政府付费或可行性缺口补助的支付申请。

（四）实施机构和财政局确认支付PPP项目付费金额

实施机构和财政局PPP管理部门依据绩效评价、价格调整等因素，确定政府付费金额，若实施机构测算的付费金额与项目公司申请的费用金额有出入，双方需进行费用谈判，对费用数额进行必要的调整，并达成一致意见。

（五）PPP项目付费金额的支付

实施机构向同级财政预算部门提交PPP项目服务费支付申请；财政预算部门对实施机构提交的PPP项目费用支付申请进行审核，充分考虑运营成本、绩效评价、价格调整等因素，确定需要支付的服务费金额；在PPP合同约定期限内,财政部门按照审定的金额支付给项目公司。

三、绩效付费实施重难点

（一）准确界定打包项目转运营时间节点

打包项目往往子项目类型较多且性质各异，涉及多个子项目的投融资、建设、运营和移交。多个子项目如何界定转运营时间节点，成为政府付费的难点。对于建设期较长，或子项目独立性更强，运作边界清晰的打包项目，可以考虑采取“子项目单独建设期+固定运营期（分别移交）”的设置方式，此种方式约定每个子项目竣工验收后分别进入运营期，每个子项目的运营期限固定，在运营期结束后分别移交。

A项目中各子项目工程独立性较强，运作边界清晰，每个子项目工程都有对应可执行的绩效考核办法，在移交后不影响其他子项目的运营维护，可采取“子项目单独建设期+固定运营期（分别移交）”的方式，项目公司可进一步与政府方协商约定每个子项目竣工验收后分别进入运营期，根据各自的绩效考核结果即可支付运营补贴支出。

（二）建设成本的认定

PPP项目一般都会在合同中约定以审计结果作为竣工结算或建设成本认定的依据。但如果项目竣工验收后，审计工作拖延时间太长，甚至到项目第一次支付运营补贴时仍未完成，就会影响政府方对项目公司的按时付费，损害项目公司的合法权益。

若因政府方原因造成审计和竣工结算延迟，无法确定实际建设成本的，项目公司可与政府方进一步协商约定按合同中总投资额为建设成本，并据此测算政府补贴支出进行付费，待审计完成后依据实际的建设成本重新测算，在后期付费时相应地调整。

（三）建立绩效考核争议解决机制

由于PPP绩效考核的主体与客体之间立场不同，政府与项目公司在考核过程中及考核结果的认定与应用必然存在争议。为避免争议造成项目损失，政府与项目公司可积极建立争议解决机制。

1、建立过程控制机制。在考核方案的编制、方案评审、数据采集、实施评价、出具评价报告、报告评审的过程中，充分听取项目公司意见，增强项目公司参与度，对项目公司与政府方之间的争议进行合理分析、权衡并进行有效地沟通，最终达成一致意见。

2、形成联合评审机制。在绩效考核工作方案和评审报告中，财政部门或实施机构作为组织方，专家组对绩效考核方案及报告进行评审，为保证考核结果的科学性、合理性、有效性，减少考核结果争议，除可引入独立的第三方评价机构外，还可建立公众、人大代表、审计部门、行业主管部门等联合评审机制。

四、结语

PPP项目绩效考核直接关系到项目能否足额获得付费，甚至关系到能否获得付费，涉及政府和社会资本方的直接利益。绩效付费应遵从项目合同约定，绩效考核结果应经政府与社会资本方双方认可，以此为基础的绩效付费才能使双方均满意，促进项目顺利实施。

作者简介：

吴子秀（1967-），男，毕业于上海财经大学财政专业。上海财经大学PPP研究中心主任助理、上海竑壹管理咨询中心（有限合伙）总经理，河南省财政厅PPP入库专家、湖北省财政厅PPP入库专家、中原豫资投资控股集团有限公司专家库专家。长于：PPP政策及项目管理、财务、投融资。

杨婷婷（1994-），女，河南商丘人，经济学硕士研究生，上海竑壹管理咨询中心（有限合伙）项目经理，长于：PPP项目绩效管理

仝臣杰（1992-），男，上海竑壹管理咨询中心（有限合伙）项目经理，长于：PPP项目管理