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一、本级政府全资或控股的国有企业的界定

本文所指的本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业根据“国办发〔2015〕42号”规定进行改制，完成现代企业制度建立，且符合下述条件的地方国有企业：

1、“国办发〔2015〕42号”规定的平台公司转型要求：

（1）建立现代企业制度，健全与完善公司治理结构（市场化运作）；

（2）承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置；

（3）明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能；

（4）退出平台清单（原入清单公司）。

2、《河南省财政厅PPP项目规范性核查要点》（2019年）明确平台公司作为社会资本方参与本级PPP项目应符合以下条件：

（1）已经建立现代企业制度、实现市场化运营；

（2）其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置；

（3）明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能；

（4）退出银保监会监管平台公司名单；

（5）对政府融资行为未进行担保；

（6）不在省审计厅2018年全省政府债务审计时认定的存在政府隐性债务的平台公司名单中；

（7）委托非本地较权威会计师事务所进行债务专项审计。

在以上七条均满足的情况下，视为地方政府融资平台完成了市场化改制。

二、本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP项目的法律依据

本级政府全资或控股的国有企业可以以社会资本身份参与本级PPP项目，目前不存在法律障碍。

1、平等保护各类市场主体是《宪法》《合同法》《公司法》一以贯之的立法理念，本级政府全资或控股的国有企业与其他国有企业、民营企业、混合所有制企业一样，都是重要的市场主体，可以作为社会资本方参与本级PPP项目。

2、2014年财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）对社会资本进行了定义，文件（第二条）指出“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。

3、国务院办公厅于2015年出台的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）明确指出：（第二条）“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务”，（第十三条）“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系”。

4、财政部于2019年出台的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）在列举PPP项目负面清单时（第三条第二款）指出：“本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的”。

由以上政策性文件可以看出，只要本级政府全资或控股的国有企业不是本级地方政府融资平台，也不存在本级融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的情况，以及已经与政府脱钩、完成市场化改制并实现市场化经营的政府全资或控股的国有企业就可以以社会资本的身份参与本级PPP项目。

三、本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP项目的优弊分析

（一）本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP项目的优势有以下方面：

1、有利于推进国有企业改革，培育、扶持本级国有企业，推动当地经济发展。各级政府所属非平台类国有企业与政府之间既有纯粹市场化的关系，也有一定的支持和扶持关系。允许本级政府所属非平台类国企参与本级政府所属PPP项目的正常竞争，企业自身发展的同时反补当地经济的持续发展，有利于当地国有企业加快改革、做大、做强。本级政府全资或控股的国有企业是地方政府的经济支柱，其以社会资本方的身份参与本级PPP项目，可以大幅增加公司资产，还可以获得可观的经济回报，在提升公司实力的同时，增大地方财政收入，也可以反哺地方经济。

2、有利于发挥属地化优势，提高项目执行效率。本级非平台类国有企业基于与当地政府的父子、母子关系，具备与政府协调沟通的天然优势。同时，依靠其多年的经营经验，对本级金融市场、劳动力市场、建筑市场等都比较熟悉，可以更加有效的控制项目成本，挖掘项目潜在收益，促使项目稳步健康发展。

另外，地方国企作为PPP项目主体的项目公司，在满足银行融资条件的情况下，更受政策性银行的青睐。因而，更易确保项目建设融资的及时到位，满足项目建设进度的需求。

3、有利于保证公共产品与公共服务供给的持续性。目前PPP市场上的参与主体鱼龙混杂，一些企业（尤其是施工企业）抱着“一锤子买卖”心态（只考虑赚取施工利润）来参与项目，一旦项目股权锁定期满，都会或多或少的将手中的股权进行转让，尤其是一些比较大的项目，如公路、片区项目，很难寄希望于中标社会资本“从一而终”。而本级全资或控股的国有企业则不会有这方面的担心，基本能够做到“有始有终”。另外，从长远的角度而言，当PPP项目合作期结束进行移交时，地方政府或者政府指定的国有企业很难在短短一年或者半年的移交期内做好承接项目资产继续运营的准备，无疑会对移交后运营持续性和水平产生影响，若一开始就是本级政府全资或控股企业参与，这方面的风险相对降低。

4、有利于维护PPP项目的公益性。地方国有企业不以追求利益为唯一目标，因地方国企与地方政府存在特殊关系，地方国企在维护地方公共利益方面的主观能动性是不言而喻的。同时，由于便于解决纠纷，从而保障PPP项目的公益性不因PPP项目的纠纷而受损。PPP项目有投资金额大、合作周期长、合同体系庞大、法律关系复杂的特征，因此PPP项目边界的确定难度大，易发生纠纷，而纠纷的产生必然会导致PPP项目的公益性受损。与其他社会资本相比，本级政府全资或控股的国有企业作为社会资本方会采取更为“温和”的方式处理这些纠纷，一般不会出现撤资、停工、停止提供公共服务等现象，有利于PPP项目的平稳落地、健康发展，也有利于公共利益的维护。

（二）本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP项目的弊端有以下方面：

1、不利于政府职能转变，激发经济活力与创造力，发挥市场机制作用

作为本级政府的直属企业，本级政府全资或控股的国有企业受国资委监管，在本级政府眼中，其社会资本的属性显然要弱于国资监管企业属性。如果作为社会资本参与PPP项目，可能会存在界限不清、公平竞争等方面的隐患，一定程度上不利于加快政府职能转变、激发经济活力与创造力、发挥市场机制作用等的内在要求，也和政府全面深化“放管服”改革相悖。

2、不规范的运作将存在增加政府隐性债务风险

一是PPP项目一般投资较大，若本级政府全资或控股的国有企业参与PPP项目数量过多，会给企业资金和日常经营带来较大压力，但这种压力最终还是可能会向政府转嫁。尤其是企业性质的特殊性，在进PPP项目融资时，银行往往很难完全理性地依据企业实际情况进行判断，这些融资未来都可能会成为需要政府兜底的隐性债务。二是有些参与本级PPP项目的本级政府全资或控股的国有企业是地方政府平台公司转型后的企业，可能出现转型不彻底、与地方政府界限不清晰的情况，容易导致隐性债务发生。三是PPP项目的公益性和非经营性特点决定了多数项目的收入依赖于政府付费或缺口补贴，其支付主体多数为本级财政，而本级非平台类国有企业财政主体也为本级财政。如果本级非平台类国有企业作为社会资本参与项目，在同一个财政主体的资金体系下，容易出现以PPP项目的融资行地方融资平台之实的情形，长久来看也容易形成地方政府的隐性债务问题。

3、不利于引进外地先进管理经验与技术，客观上导致PPP项目的创新驱动性受损

转型后的融资平台公司或国有企业参与PPP项目的优势在于其在过去积极参与城市基础设施建设、提供公共服务的过程中已经积累了无可替代的优势，可以在PPP项目建设和管理方面发挥其突出的经验。但是，其地方局限性强，且管理能力及管理水平发展相对落后于真正市场化运营企业。

四、关于规范本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份参与本级PPP项目的建议

根据上述优劣分析，针对本级政府全资或控股的国有企业以社会资本身份规范参与本级PPP项目的建议如下：

1、根据国家相关政策要求，规范运作。其重点在于：

（1）市场化转型的彻底性，确保真正做到现代企业的市场化运营；

（2）严格按照合同进行绩效考核付费，确保合同执行的公平、公正；

（3）强化工程全过程监督，确保PPP项目建设与运营的规范性等。

2、加强横向联合，发挥强强优势，提升地方国企的管理能力

针对本级政府全资或控股的国有企业管理上不如央企“规范”，运营上不如民企“专业”的现实状况，根据项目特性，选择市场化程度非常高、运营经验丰富的其他社会资本或财务投资人合作（联合体投标），吸收经验，提高自身的管理运营能力，完善现代化企业治理结构，并推动当地国有企业混合所有制改革。同时，获取进一步拓展全国范围内的项目机会，真正将地方国有企业做大、做强。

作者简介：

吴子秀，男，上海财经大学财政专业。上海财经大学PPP研究中心主任助理、上海竑壹管理咨询中心（有限合伙）总经理，河南省财政厅PPP入库专家、湖北省财政厅PPP入库专家、中原豫资投资控股集团有限公司专家库专家。研究方向：PPP政策及项目管理、财务、投融资。